曹炜:转基因食品风险规制中的行政裁量

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   【摘要】 但会 转基因食品风险具有不选着 性,对转基因食品的规制很大程度上依赖行政机关的裁量。转基因食品的风险规制应当区分风险评估和风险管理5个阶段。在风险评估阶段,行政裁量主要针对专家选拔和信息公开。为了最大限度查明事实,应该对什儿 阶段的行政裁量施加明确的规则或基准限制。在风险管理阶段,应该在“风险”要件之外引入“公共利益”要件,以抵抗“风险”科学性对裁量空间的压缩,并对具体情境下的“公共利益”内涵进行要件裁量。在要件裁量的基础上,风险管理机关都上能基于经验和政策考量进行效果裁量,对是是否是做出行为、行为的辦法 、进程等进行裁量。法院对于要件裁量都上能进行全面审查,对于效果裁量则仅适用宽泛的原则和辦法 进行审查。我国目前对于转基因食品风险事实查明阶段的裁量权限制匮乏,对于风险管理阶段的裁量权则限制过大。

   【中文关键词】 转基因食品;风险规制;行政裁量;司法审查

   【全文】

   目次

   一、转基因食品风险规制中行政裁量的必要性

   二、转基因食品风险评估中的行政裁量

   三、转基因食品风险管理中的行政裁量

   四、我国转基因食品风险规制中的行政裁量

   五、结语

   转基因食品具有科学上之不选着 风险。“当‘转基因食品是是否是安全’的现象难能可贵趋于稳定确切的科学结论时,法律应当以哪此样的辦法 予以对待?”[1]这构成了转基因食品风险规制的核心现象。

   传统的法律理论认为,法律都上能追求一定的选着 性。相应地,对于转基因食品的风险规制,现有的研究普遍认为应该通过制定法律对风险做出明确的判断。之类,有学者指出,对于转基因食品的风险是进行“有罪推定”还是“无罪推定”,都上能权威者做出实质的道德判断以形成权威指令。[2]对此,有学者进一步指出,“有罪推定”指向“以社会反应为辦法 ”的立法和政策导向,“无罪推定”指向“以科学技术为辦法 ”的立法和政策导向,立法和政策导向应该是在提供一定安全标准的前提下,最大程度地推动科技进步,但会 ,应该采用“无罪推定”。[3]还有学者认为,对于转基因食品风险,都上能做出有意义的政治决断,在法律上作出明确规定,来确保尽但会 地自始就排除目前尚不明确和不太但会 趋于稳定的风险,从而在将来危险一旦冒出时就能及时采取应对辦法 。[4]上述观点实质上认为,通过立法者的判断都上能获得对风险的选着 的判断。但现代法学理论认为,规范性领域的认识难能可贵显现出像数学化自然科学那样的可信度,通常要是趋于稳定唯一正确的决定,当涉及到“风险决定”(Risiko-Entscheidung)时尤其先要。[5]但会 ,对于转基因食品风险,立法者先要做出选着 的判断。出理 现象的可行的路径是将什儿 现象延伸到行政过程之中,由行政机关进行“风险规制”(Risk Regulation)(Risiko-Verordnung)。什儿 路径含晒 了5个要求:一是要求将着眼点从“主体—行为—救济(责任)”的理论体系架构转向提供有三种新的、不不都上能使风险规制过程合法化的解释框架以及相应的权利义务配置制度,形成面向“行政过程”的行政法理论;二是与传统行政领域不同,风险规制是有三种典型的“决策于未知之中”的领域,“未知”使得行政机关的风险规制中的自由裁量变得极为重要,对于破坏范围和程度不可预知的风险,行政机关都上能较为宽泛的自由裁量权。[6]

   基于上述两点,本文旨在以行政机关在风险规制过程中的行政裁量为切入点,从寻求具有选着 性的制度安排转为解释和分析针对不选着 性的规制过程,分析行政机关何如通过行使裁量权进行转基因食品风险规制,进而探讨是是否是都上能控制裁量权、何如控制裁量权等理论现象,从而围绕裁量权的行使形成转基因食品风险规制过程的一般理论框架,在此基础上提出完善我国转基因食品风险规制制度的对策建议。

一、转基因食品风险规制中行政裁量的必要性

   从世界范围上来看,针对转基因食品,各国普遍的做法是通过立法确立转基因食品强制标识制度,即强制性要求生产厂商披露食品是是否是含晒 一定量的转基因原料的信息,从而保障公众的消费者知情权。[7]对于消费者和社会组织来说,普遍的诉求也是要求生产厂商进行信息披露。[8]但会 从制度的内容来看,转基因食品强制标识制度强制要求生产厂商提供的食品是是否是含晒 转基因原料的事实陈述,而都上能转基因食品有三种风险的实质判断。但会 ,转基因食品强制标识制度难能可贵具有防范和消解转基因食品风险的功能,要是将转基因食品风险作为有三种可接受的社会剩余风险对待,允许生产厂商和消费者之间通过合同的辦法 进行风险的分配。通过什儿 辦法 ,生产厂商不不都上能将风险不平均地分摊在消费者之中,从而实现风险的社会分配。

   但会 都上能注意的是,消费者针对食品是是否是含晒 转基因原料的信息自主做出选着 ,必然会造成决策的个体化、分散化,从而无法对风险进行整体上的防范与消解。转基因食品的风险一旦得到选着 ,必然会成为普遍的、重大的损害。在遭遇普遍的、重大的损害时,全部依靠私法上的侵权救济难能可贵能有效地填补损害。[9]对于什儿 普遍的、重大的损害,消费者即便知情,要是应该进行自主选着 。有学者但会 意识到什儿 信息规制的匮乏,指出知情权是因为消费者要自负责任,但会 特定转基因食品被证明是有害的,先要什儿 责任应当由消费者买车人承担,即使消费者都上能通过一些的辦法 (之类依照侵权法但会 合同法的相关规定)要求制造商予以赔偿,也遮蔽了其中“保护公民生命健康”的国家义务。[10]

   但会 ,尽管转基因食品是通过市场机制进行供给和消费的,国家有义务对转基因食品风险进行实质性的规制,以保护公民生命健康和实现公共利益。辦法 “辅助性理论”(Subsidiaritaetsprinaip)的要求,实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务,在买车人凭买车人的努力无法实现公共利益时,国家都上能介入,确保公共利益的实现。[11]在大陆法上,国家规制转基因食品风险的正当性都上能辦法 “国家保护义务理论”(Staatliche Schutzpflicht)证成。辦法 该理论,既然宪法规定基本权利的最根本目的要是真正实现公民的自由与平等,先要当公民基本权利遭到私法主体(私人)的侵害时,国家有义务采取积极有效的保护辦法 。[12]随着人权谱系的现代性变革,基本权利早已突破古典自由权的范围而扩展至包括社会权在内的广阔范围。[13]此外,随着时代的演进,国家之外的“第三者”对基本权利的侵害,较之十九世纪,其威胁力度趋于稳定了本质变化。之类,随着新兴犯罪层出不穷、深度工业化造成日益严峻的环境污染和阳态失衡,对人民生命、健康以及财产造成的威胁是公民买车人无法预料和监控的,更加迫切地都上能国家从其目的出发,进一步明确保护之类基本权利的义务。[14]但会 ,由新兴技术带来的转基因食品风险对人民生命健康所造成的不选着 威胁,全部应当被纳入到国家保护义务的范围之内,且根据转基因食品风险之特殊性,国家需在排除和救济义务之外,更加强调其中的预防义务,以此为基础履行提供制度性保障的义务。在普通法上,国家规制转基因食品风险的正当性则都上能通过“实质性政府利益”(Substantial Government Interests)来证成。实质性政府利益一般用于证明政府对某一事项进行规制的正当性。但会 英美特有的自由主义传统,国家介入转基因食品风险保护公民生命健康十分困难,特别是在美国,但会 宪法第一修正案保护商业言论自由,政府采取辦法 规制转基因食品极易遭遇合宪性挑战。联邦最高法院于1960 年在Central Hudson Gas & Electric Corp.v.Public Service Commission of New York案中确立了“中央哈德逊测试”(The “Center Hudson”Test)标准,用于审查限制商业言论自由法律的合宪性。该测试包括四阶审查,即:被规制言论是是否是虚假但会 误导公众;政府的利益是是否是实质性的;法律的规定是是否是直接或实质性地能助 了政府利益;法律的规定是是否是超过了保护该利益的必要限度。[15]按照该测试,政府对转基因食品的规制都上能涉及到实质性的政府利益,反过来说,当趋于稳定实质性政府利益时,政府都上能进行规制。在2014年的GROCERY MFRS.ASS’N v.SORRELL案中,原告作为食品生产商和销售商代表试图挑战美国佛蒙特州制定的转基因食品强制标识法案的合宪性以阻止该法案生效,佛蒙特地区法院通过中央哈德逊测试认为,该法案所要求的对转基因成分的强制标识难能可贵仅仅涉及到消费者好奇心,还涉及到食品安全、环境保护和宗教信仰方面的实质性政府利益,从而确认该法案的合宪性。[16]

   基于上述理由,对于转基因食品中的风险,国家应该进行法律上的规制。“规制是公共机构遵循一定的进程、运用恰当的工具对市场失灵进行干预的活动。”[17]但会 与普通的食品不同,转基因食品在安全性上十分特殊。转基因食品不像有毒、有害食品(如发霉食品、地沟油等)一样在科学上会是因为选着 的损害后果,都上能由国家直接禁止生产,并通过侵权法进行救济。但买车人面,转基因食品又不像使用非转基因原料的传统食品一样在安全性上“选着 无疑”,其潜在的危害在科学上既难以被证实、也难以被全部排除,具有科学上的不选着 性。什儿 不选着 性根本上是由人类认知的有限性决定的,“当亲们对新事物进行科学判断时,所辦法 的是日后的科学经验,其正确性和稳定性不能不都上能进一步加以考虑;在其正确性和稳定性现象先要被出理 日后,就以此为标杆对新事物和新现象进行科学评判,有三种就趋于稳定极大的风险。”[18]

   但会 什儿 不选着 性的趋于稳定,对于转基因食品安全性的判断,趋于稳定有三种不同的认知。有三种基于科学理性,认为在不趋于稳定转基因食品有害的选着 证据的情况报告下,应该对转基因食品适用实质等同原则,即但会 对转基因食品各种主要营养成分、主要抗营养物质、毒性物质及过敏性成分等物质的种类与含量进行分析测定,与之类传统食品无差异,则认为两者具有实质等同性,不趋于稳定安全性现象。另有三种则基于社会理性,认为转基因食品与之类传统食品不同,应该根据风险防范原则,采取一定的风险防范辦法 。前有三种观点的支持者主要是专家,实际上是将转基因食品的风险看作有三种客观意义上的风险,而后有三种观点的支持者则主要是公众和社会组织,亲们则是将转基因食品的风险看作有三种主观意义上的风险。这有三种观点之间显然趋于稳定着一定的冲突,这使得国家在进行公共决策时,必然要面对正当性(基于公众意志的一般认知)和合理性(基于专家的精确计算和对后果的预计)的冲突。[19]在法律上,什儿 风险的不选着 性则会是因为个体利益和公共利益要求之间的冲突。一方面,转基因食品风险给转基因食品的推广和普及带来隐患。基于转基因食品消费的普遍性和广泛性,一旦转基因食品的风险转化为选着 的危害,则会是因为广泛的对公民生命健康权的损害。但一方面,从转基因食品性质和特点来看,转基因食品涉及到人权、科学研究、环境保护、宗教信仰等诸多公共利益,特别是人权与科学研究利益。与传统食品相比,转基因食品的推广和普及能助 降低食品获取的成本,能助 保障人权。更重要的是,转基因食品的推广和普及也会推动转基因技术的研发,这涉及到国家间的技术竞争。习近平总书记也指出,“要大胆创新研究,占领转基因技术制高点,非要把转基因农产品市场都让外国大公司占领了。”[20]

基于上述两方面的是因为,对于转基因食品所具有的科学上不选着 风险,在法律上先要进行恰当的对待和出理 。就法律对于具有科学选着 性的风险的调整来看,诱导风险制造者和潜在受害者进行最佳注意的法律安排通常采取以下模式,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/109891.html